KOLOM PAKAR

Strategi Pengelolaan Utang Pemerintah

Oleh: Nufransa WiraSakti

Kepala Biro Komunikasi dan Layanan Informasi Kementerian Keuangan

Dalam menyusun kebijakan pembiayaan melalui utang, Pemerintah tetap berpegang pada prinsip kehati-hatian (prudent), efisien, dan terukur (akuntabel). Pemerintah memiliki berbagai strategi, baik dalam jangka menengah maupun tahunan untuk mengelola utang dalam menjaga portofolio utang yang optimal, dengan biaya dan risiko yang minimal.

Secara garis besar strategi Pemerintah dalam mengelola utang tertuang dalam empat poin besar yang saling berkaitan satu sama lain, adalah Satu, hati-hati: menjaga rasio utang terhadap PDB pada level yang aman. Dua, produktif: memanfaatkan utang untuk kegiatan produktif, menjaga komposisi utang dalam batas manageable, dan menjaga solvabilitas. Tiga, efisien: menjaga akuntabilitas pengelolaan utang dan meningkatkan efisiensi bunga utang pada tingkat risiko terkendali. Empat, pendalaman pasar: melakukan diversifikasi basis investor dan pengembangan instrumen serta mengoptimalkan sumber utang domestik.

Melalui empat strategi tersebut, Pemerintah berupaya menjaga biaya (beban bunga) utang pada level yang rendah dan risiko utang pada level yang aman dengan melakukan diversifikasi dalam menjaga komposisi portofolio utang yang optimal. Diversifikasi portofolio yang dilakukan antara lain meliputi instrument utang, jenis suku bunga, jenis mata uang, dan jenis tenor, sehingga Pemerintah lebih fleksibel dalam menentukan sumber pembiayaan yang efisien dalam memenuhi target Pembiayaan yang diamanatkan dalam UU APBN.

Secara lebih rinci per instrumen, utang Pemerintah yang berasal dari Pinjaman terdiri dari Pinjaman Dalam Negeri maupun Luar Negeri. Sementara itu yang berasal dari Surat Berharga Negara (SBN) terdiri dari yang konvensional (Surat Utang Negara/SUN) maupun yang berbasis syariah (SBSN). Dengan demikian, utang Pemerintah terdiversifikasi dalam berbagai kreditur dan jenis investor dan Pemerintah memiliki fleksibilitas dalam penentuan besaran utang per instrumen.

Kemudian diversifikasi jenis suku bunga yang terdiri dari suku bunga tetap dan suku bunga mengambang. Dari sisi risiko suku bunga, porsi utang dengan bunga mengambang per akhir April 2019 relatif rendah sebesar 10,32 persen, menurun dibandingkan akhir tahun 2014 yang besarnya 14,8 persen. Hal ini berarti risiko timbulnya tambahan biaya atas volatilitas suku bunga portofolio utang Pemerintah semakin mengecil.

Sementara itu secara jenis mata uang, diversifikasi dilakukan dalam beberapa mata uang asing, termasuk hard currency seperti USD, EUR, dan JPY. Diversifikasi utang dalam mata uang asing ini juga mendukung dilakukannya natural hedging dalam pengelolaan keuangan negara, untuk mengimbangi penerimaan dan belanja negara dalam valuta asing. Selain itu pengadaan utang dalam valuta asing akan mendukung kuatnya cadangan devisa negara.

Pemerintah juga melakukan diversifikasi dari segi tenor  untuk menjaga pencapaian target pembiayaan yang efisien dengan risiko yang terkendali, baik melalui strategi penerbitan SBN maupun strategi pembelian kembali SBN dengan debt switcing dan cash buyback. Hal ini terutama dilakukan dalam menghadapi pasar keuangan yang sedang volatile, di mana Pemerintah cenderung mengadakan utang dalam tenor pendek.

Dari sisi tenor, yang diukur menggunakan risiko pembiayaan kembali (refinancing risk) dengan indikator rata-rata utang jatuh tempo (average time to maturity/ATM), utang Pemerintah per akhir April 2019 memiliki ATM selama 8,62 tahun. ATM ini menurun dibandingkan tahun 2014 pada level 9,7 tahun. Hal ini menunjukkan strategi Pemerintah yang lebih banyak mengadakan utang bertenor pendek selama beberapa tahun terakhir ketika pasar keuangan sedangvolatile menuju keseimbangan baru.

Selain melakukan diversifikasi dari sisi instrumen untuk pengelolaan portofolio utang, Pemerintah juga memiliki fleksibilitas di sisi waktu (timing) pengadaan utang. Dalam memanfaatkan fleksibilitas ini Pemerintah menerapkan strategi frontloading (pengadaan utang di awal atau Semester I). Pertimbangan utamanya adalah mengamankan kebutuhan pembiayaan dan kebutuhan kas negara, baik untuk belanja negara maupun pembayaran utang jatuh tempo (refinancing).

Pemerintah melakukan strategi frontloading di tahun 2019, didasarkan atas beberapa pertimbangan. Di antaranya, respons (upaya mitigasi risiko) atas view Bank Sentral AS yang sedang dovish, antisipasi kondisi pasar global yang diliputi ketidakpastian dan volatilitas (seperti kemungkinan kenaikan Fed Fund Rate / FFR, perkembangan trade war US dan China, Brexit, dan gejolak harga komoditas global), serta memanfaatkan likuiditas pasar keuangan yang berlimpah pada Triwulan I.

Hingga akhir Triwulan I tahun 2019 realisasi penerbitan SBN telah mencapai 47,78 persen dari target APBN, sedangkan hingga akhir April 2019 telah mencapai 48,21 persen dari target APBN. Realisasi tersebut masih sejalan dengan target yang diamanatkan dalam UU APBN 2019 nomor 12 tahun 2018. Terlebih lagi, penerbitan SBN di awal tahun 2019 ini juga dilakukan lebih banyak dalam valuta asing, sehingga tidak akan mengganggu pasar domestik. Selainitu, Pemerintah juga tetap menjaga upaya pengembangan pasar SBN domestik dengan melakukan lelang SBN secara teratur dalam jumlah yang terukur.

Pengadaan Utang Baru

Pengadaan utang baru oleh Pemerintah tetap mempertimbangkan berbagai aspek termasuk pembayaran pokok utang dan beban bunga atau yang dinamakan debt service. Bank Indonesia mencatat Debt to Service Ratio (DSR) utang luar negeri (ULN) Indonesia terhadap penerimaan ekspor di Triwulan I 2019 meningkat menjadi 27,9 persen. ULN Indonesia tersebut sebenarnya tidak hanya terdiri dari ULN Pemerintah termasuk Bank Indonesia, namun juga swasta dan BUMN. Kenaikan DSR tersebut dipengaruhi peningkatan ULN yang terutama bersumber dari pertumbuhan ULN sektor swasta sebesar 12,8 persen (yoy), di tengah relatif stabilnya pertumbuhan ULN Pemerintah sebesar 3,6 persen (yoy).

Meskipun demikian, memperhatikan fenomena yang terjadis elamaini, umumnya setelah pelaksanaan pemilihan umum ekspor diharapkan akan naik lagi, sehingga DSR diharapkan dapat menurun lagi. Terlebih lagi, tren mulai menurunnya kembaliyield SBN dan strategi utang yang diarahkan pada peningkatan pembiayaan domestik yang menurunkan porsi ULN, diharapkan juga akan lebih mendorong lagi penurunan DSR kedepannya, baik dari sisi biaya bunga maupun pokok ULN. Selainitu, Pembiayaan APBN melalui ULN yang dilakukan Pemerintah juga masih aman karena adanya natural hedging dalam pengelolaan keuangan negara, sehingga dapat memitigasi risiko nilai tukar.

Show More

Artikel Terkait

Back to top button
Close